Tilsyn for tryggleik

Utan tvil kan vi i dag leggja til grunn at statleg tilsyn med helse- og omsorgstenesta og det kommunale tilsynet med miljøretta helsevern er utøving av offentleg myndigheit. Det er likevel lite skrive og gjort omkring kva som karakteriserer eit godt statleg tilsyn.

I Sverige har dei arbeidd noko meir med dette, og kort summert skal eit godt tilsyn vera karakterisert av at (Regeringens skrivelse 2009)

• tilsynet på sjølvstendig grunnlag undersøker om ein viss aktivitet oppfyller krav i lovgivinga

• tilsynet byggjer på ei trygg juridisk og synleggjort tolking av krava, og dermed føreseieleg

• tilsynet må vera tilpassa dei sektorfagleg utfordringane

• resultata av tilsynet blir gjort allment kjende, og dermed sporbare

• innbyggjarane får stadfesta at deira interesser blir tatt vare på

• ansvarsforholda er klargjorde

Tilsyn skal altså byggja på konkrete erfaringar, framkomne gjennom undersøking av faktiske forhold (Fintland & Braut 2012).

Nordrum (2019) har gitt ein god analyse av samspelet mellom rettsvitskap og sektorfag ved utviklinga av sektorspesifikk lovgiving. Han legg vekt på at den norske og nordiske måten å laga lovgiving på jamt over fungerer bra, og at det kan vera ein grunn for å halda fast på det norske lovgivingssystemet.

I andre samanhengar er det lagt stor vekt på at tillit er eit sentralt element i den norske lovgivinga om tryggleik og risikostyring allment sett (Langøy & Braut 2022). Det skulle då også tilseia at eit godt, norsk tilsynssystem må vera eigna til å oppretthalda tilliten mellom dei ulike aktørane i sektoren; og då i helse- og omsorgstenesta, mellom pasientar og pårørande, tenesteytarar og styremakter.

Tilsyn som trussel

Alle i praksisfeltet veit at tilsyn frå statsforvaltaren fører til at ein må justera på sine eigne prioriteringar. Nokre gonger kan det vera rett, men kva veit tilsynsorganet om det totale utfordringsbiletet som kommunane og andre tenesteytarar står overfor? Tilsyn kan faktisk ha «biverknader». Eit utgangspunkt for refleksjon om dette finn du også i denne utgåva av Michael (Innerdal 2025).

Sjølv innanfor tilsynsetaten er det uro for at tilsynsaktivitetane kan føra til fagleg overaktivitet og dermed sløsing av ressursar (Aamland et al. 2024). Det er også grunn til å reflektera nærare omkring den opplevinga som norske legar har knytt til konsekvensar for den einskilde av tilsynet sin bruk av ulike verkemiddel (Nylenna 2025).

Tilsynsforsking

Sidan årtusenskiftet, og ikkje minst dei siste 15 åra, har det vore ein kraftig vekst i den internasjonale forskinga om tilsyn. Behovet for teoretisk og empirisk forsking er på langt nær fylt enno. Vi veit ganske lite om korleis tilsyn verkar. Pessimistane vil endåtil hevda at det har symbolsk verdi. Det verkar berre i kraft av at det finst, og gjennom at nokon fryktar det. Det er ikkje eit godt utgangspunkt for å oppretthalda eit tillitsbasert helsesystem i Noreg.

Ei oppsummering av internasjonalt forsking om tilsyn med helse- og omsorgstenester viser at verknadene er avhengige av ei rekkje forhold, slik som korleis tilsynet blir utført og korleis det blir oppfatta og følgt opp av kvar einskild tenesteytande verksemd (Hovlid et al. 2020). Mykje tyder på at eit tilsyn frå ein ekstern organisasjon kan understøtta interne utviklingsprosessar og føra til ønskte endringar i praksis (Husabø et al. 2020).

Derfor er det viktig at helsearbeidarar, ikkje minst medisinstudentar, forstår kva tilsyn handlar om. Dette er tema for ein av artiklane i dette nummeret av Michael (Gulbrandsen 2025).

Medisinen har gjennom ei årrekkje vore prega av at studiar av verknadene av einskildfaktorar er «gullstandarden». Einskildfaktorar er sjeldan tilstrekkeleg til å forklåra svikt i yting av helsetenester. Rotårsaksanalyse har vore ein ettertrakta metodikk for gransking av uønskte hendingar i helsetenesta (Helsedirektoratet 2016). Ein annan av artiklane i denne utgåva viser at det finst ei rekkje andre analysemetodar, som knapt er tatt i bruk i helse- og omsorgstenesta (Berg 2025).

Fødselsomsorga er debattert i allmenne media for tida. Med grunnlag i tilsynssaker hos Statens helsetilsyn får vi i ein artikkel innsyn i behovet for informasjon, medverknad og samtykke (Johansen et al. 2025). Dette er eit døme på korleis informasjon frå tilsynssaker kan ha verknad på tenesteutviklinga. Slik kan tilsyn få instrumentelle verknader.

Ein gong i blant kjem Statens helsetilsyn med kraftig kritikk av tenesteytinga i konkrete tilfelle. Då er det for enkelt berre å implementera nye rutinar (Petroleumstilsynet 2017). Hendingsanalysar er berre eit steg på vegen (Helsedirektoratet 2016). Ofte må det meir djuptgripande prosessar til, noko som det også kan lesast om i denne utgåva av Michael (Værland et al. 2025). Dette er eit døme på at funna frå tilsyn kan nyttast som grunnlag for fagleg og organisatorisk utvikling av tenesteytinga.

Tryggleiksfaget har som akademisk disiplin utvikla seg enormt på få tiår. Dessverre ser det ut som om medisinen og helsefaga ikkje har makta å gjera seg nytte av den kunnskapen som finst der. Ein vesentleg lærdom er at det ikkje er så mykje betring å henta ved å jakta på dei sviktande personane. Helse- og omsorgstenesta bør, som andre tryggleikskritiske system, sjåast i eit systemperspektiv (Leveson 2012). Artiklane i denne utgåva av Michael viser nokre retningar der ein må gå vidare for å få medisin og helsefag til å vera i fronten av den tryggleiksfaglege forskinga. Tilsyn kan då vera eit hjelpemiddel, men utviklinga av kvalitet og tryggleik må skje innanfor kvar einskild verksemd. Det er også ved kjernen i den norske lovgivinga, jf. § 5 i helsetilsynslova (2017).

Våren 2025 la regjeringa fram eit forslag til justeringar i lovgivinga om tilsyn med helse- og omsorgstenestene i Noreg (Prop. 121 L (2024–2025)). Merksemda blir her trekt vekk frå tilsyn som etterhandskontroll. Departementet føreslår å lovfesta at det statlege helsetilsynet skal ha ansvar for å systematisera og identifisera risikoområde, formidla kunnskap, rettleia statsforvaltarane og medverka til overordna læring og forbetring i helse- og omsorgstenesta.

Samarbeidet med Helsedirektoratet, som har mange tilgrensande og kanskje overlappande oppgåver skal styrkjast. Undersøkingar av uønskte hendingar skal i større grad enn tidlegare skje i dei einskilde tenesteytande verksemdene. Forslaga medfører at skiljet mellom oppgåvene til Statens helsetilsyn og Helsedirektoratet, som blei etablert i 2004, må gjennomgåast på nytt.

I lovproposisjonen er det ikkje argumentert for lovendringsforslaga med forskingsbasert kunnskap. Mykje tyder likevel på at forslaga har eit rimeleg godt kunnskapsgrunnlag med tanke på tilsynet som kvalitetsutviklingsaktør. Det står enno att å sjå om det er eit kvalitetsorientert eller kontrollerande tilsyn det norske folket eigentleg vil ha. Lovproposisjonen drøftar til dømes ikkje dei oppgåvene eit statleg tilsyn har som rettstryggleiksgarantist, noko som sto sentralt ved endringane i 2003 (Ot.prp. nr. 105 (2001–2002).